E.D.C.E Pamela Sánchez Hollenberg
Socia Área de Operaciones Phytoresearch Group
p.hollenberg@phytoresearch.com.mx
El comercio internacional es tan vasto y tan complejo porque se rige por un gran número de leyes, reglas y reglamentos, entre otras disposiciones legales con la finalidad de que las operaciones de importación y exportación se lleven a cabo de la mejor manera posible. Sin embargo, con el paso del tiempo, han surgido prácticas no tan leales.
Para hablar de las cuotas compensatorias, nos referiremos en primera instancia a esas prácticas desleales, pues las primeras son consecuencia de las segundas, por lo que no deben tratarse por separado.
Las prácticas desleales en México no constituyen delitos, y su tratamiento se da en el ámbito del derecho administrativo aduanal y sólo son 2 de acuerdo con la Ley de Comercio Exterior (LCE), que en su Artículo 28 establece lo siguiente:
“Se consideran prácticas desleales de comercio internacional la importación de mercancías en condiciones de discriminación de precios o de subvenciones en el país exportador, ya sea el de origen o el de procedencia, que causen daño a una rama de producción nacional de mercancías idénticas o similares en los términos del artículo 39 de esta Ley. Las personas físicas o morales que importen mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional estarán obligadas al pago de una cuota compensatoria conforme a lo dispuesto en esta Ley”.
Es decir, las únicas 2 prácticas desleales formales son:
- La discriminación de precios o dumping, que de acuerdo con el Artículo 30 de la misma ley: “La importación en condiciones de discriminación de precios consiste en la introducción de mercancías al territorio nacional a un precio inferior a su valor normal”.
La definición de dumping deriva de la normatividad internacional: el Artículo 6 de la ronda Tokio del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio[1] de 1994, y posteriormente con el acuerdo relativo a la aplicación del Artículo 6 (antidumping), y acuerdo de subvenciones y medidas compensatorias de la ronda de Uruguay de la Organización Mundial de Comercio (OMC)[2].
Hay diferentes clases y tipos de dumping de acuerdo con su origen y causa que persiguen, como el predatorio, rapaz, entre otros.
- Las subvenciones, de acuerdo con el Artículo 37 de la citada ley, son:
“I. La contribución financiera que otorgue un gobierno extranjero, sus organismos públicos o mixtos, sus entidades o cualquier organismo regional, público o mixto constituido por varios países, directa o indirectamente, a una empresa o rama de producción o a un grupo de empresas o ramas de producción y que con ello se otorgue un beneficio;
II. Alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios y que con ello se otorgue un beneficio.
Se consideran subvenciones, a título de ejemplo, las referidas en el anexo I del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias”.
De acuerdo con la OMC, hay diferentes clases y tipos de subvenciones, como prohibidas, recurribles, permitidas, entre otras[3].
Muchas veces, las salvaguardas son consideradas como “práctica desleal”, pero en realidad son medidas de emergencia y podrán consistir, entre otras, en aranceles específicos o ad valorem, permisos previos o cupos, o alguna combinación de los anteriores, como lo menciona el Artículo 45 de la citada ley.
A pesar de que el origen de ambas prácticas desleales es diferente, pues el dumping viene de las empresas y la subvención viene de los gobiernos, hay una práctica que las combate: un remedio: medidas-derechos antidumping (que no se ahondara en ellos), y a las medidas-derechos compensatorios o cuotas compensatorias[4].
Las cuotas compensatorias son, de acuerdo con el Artículo 3 de la citada ley: “son aquéllas que se aplican a las mercancías importadas en condiciones de discriminación de precios o de subvención en su país de origen, conforme a lo establecido en la presente Ley”.
Por lo que, entonces, en el Artículo 63 de la ley en comento: “Las cuotas compensatorias serán consideradas como aprovechamientos en los términos del artículo 3 del Código Fiscal Federal (CFF)”.
Además, el Artículo 3 CFF nos dice: “son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal”.
Puede concluirse que las cuotas compensatorias no son parte de las contribuciones que se causan como las enlistadas en el Artículo 2 del CFF; de igual forma, el máximo tribunal de México no equipara a las cuotas compensatorias con contribuciones y, llegado a este punto, se presenta la tesis de jurisprudencia 2a./J. 120/2002, con número de registro digital 185573, prevista en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVI, de noviembre de 2002, que señala precisamente que las cuotas compensatorias carecen de la naturaleza de contribución:
CUOTAS COMPENSATORIAS. NO SON CONTRIBUCIONES EN VIRTUD DE QUE RESULTAN DE UN PROCEDIMIENTO EN QUE SE OYE A LOS INTERESADOS Y NO SON UNA EXPRESIÓN DE LA POTESTAD TRIBUTARIA.
De lo dispuesto en el contexto normativo que rige el establecimiento de las cuotas compensatorias para contrarrestar las importaciones realizadas en condiciones de “dumping”, se advierte que la atribución que al respecto se confiere a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (actualmente Secretaría de Economía), no es una expresión de la potestad tributaria conferida al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales, ni al Presidente de la República al tenor del artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que se haya condicionada al desarrollo de un procedimiento en el que se escuche a las partes que puedan verse afectadas con su determinación así como al acreditamiento de que las importaciones incurrieron en práctica desleal y causaron o amenazaron causar daño a la producción nacional; además existe la posibilidad de que aun cuando se reúnan estos elementos, la autoridad se abstenga de instituir dichas cuotas, si los exportadores extranjeros asumen el compromiso de revisar sus precios o el nivel de sus exportaciones a México. Por tanto, es patente que las cuotas no tienen la naturaleza jurídica propia de una contribución, dado que ésta constituye una manifestación de la potestad tributaria del Estado[5].
Luego, entonces, las cuotas compensatorias se distinguen de los impuestos o contribuciones por no ser un tributo, pues es el resultado de un proceso administrativo con un fin extra fiscal: protección a ciertos sectores económicos, garantizando una competencia leal en el comercio internacional.
Hoy en día, las operaciones al comercio exterior están sujetas al pago de las contribuciones y aprovechamientos listados en los artículos 51, 52, 83, 16A de la LA, artículo 12 de la LCE, 1.8.3 de las Reglas Generales de Comercio Exterior (RGCE), artículo 49 de la Ley Federal de Derechos (LFD), entre otros, determinados en el artículo 80 de la LA.
Tanto las contribuciones e impuesto al comercio, como las cuotas compensatorias, comparten un fin de política comercial.
En este orden de ideas, para que haya una cuota compensatoria, debe de haber 3 elementos a tomar en cuenta: la existencia de una práctica desleal, más un daño o amenaza, más una relación causal. Lo anterior detona el inicio de una investigación administrativa por parte de la Unidad de Prácticas de Comercio Internacional (UPCI) de la SE que, como se menciona en los artículos 49 al 73 de la LCE, comienza con una solicitud de inicio de investigación; después, hay resolución inicial (se involucran importadores, exportadores gobierno y cámaras); luego hay resolución preliminar (se pueden implementar medidas preliminares), y se termina con una resolución definitiva (fin del proceso administrativo con o sin cuota, se pueden modificar cuotas provisionales existentes o se imponen nuevas, en donde dependiendo del caso habrá revisiones anuales y quinquenales)[6].
Las cuotas compensatorias equivalen, de acuerdo con el Artículo 62 de la LCE:
“Corresponde a la Secretaría determinar las cuotas compensatorias las cuales serán equivalentes, en el caso de discriminación de precios, a la diferencia entre el valor normal y el precio de exportación; y en el caso de subvenciones, al monto del beneficio.
Las cuotas compensatorias podrán ser menores al margen de discriminación de precios o al monto de la subvención siempre y cuando sean suficientes para desalentar la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional.”
Y de acuerdo con la situación particular que se quiera resolver hay 2 tipos de cuota compensatoria: ad valorem o específica, de acuerdo con el Artículo 87 de la LCE.
Asimismo, para la correcta aplicación de las cuotas compensatorias, se debe considerar las Reglas y Criterios de Carácter General en Materia de Comercio Exterior (RCCGMCE) de la Secretaría de Economía (SE) de la 2.5.1 a la 2.5.5, junto con el reglamento de la citada ley: Reglamento de la Ley de Comercio Exterior (RLCE).
De igual forma, la regulación de las cuotas compensatorias, así como sus medios de impugnación se podrá aplicar lo comentado dentro del capitulado dentro los 14 tratados de libre comercio (TLCs) que celebra México, en los que se aplica los mecanismos de solución de controversias (MASC), así como los juicios de nulidad o de amparo.
Por ello, la imposición de cuotas compensatorias no obedece ni compone un procedimiento para dirimir casos particulares, pues por su trascendencia y naturaleza para la economía nacional comprende una investigación de interés público, al tener como principal objetivo proteger la producción nacional frente a prácticas desleales, a través de una investigación que puede o no terminar con la imposición de las referidas, en pro de los intereses de los productores nacionales y no así de derechos de particulares. Por lo que, durante el procedimiento de investigación, que puede iniciarse tanto con una denuncia o de forma oficiosa por la SE, resultan inexistentes partes contendientes y existen únicamente interesados.
La imposición de una medida compensatoria no es un castigo ni la recaudación conseguida a través de su pago, pues se destina a compensar a las empresas dañadas por causa del dumping o subvención.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es la encargada del cobro de las cuotas compensatorias a las personas físicas o morales, que estén obligadas al pago de las mismas, de acuerdo al artículo 65 de la LCE.
Para poder ver las cuotas compensatorias vigentes al día de hoy, se invita a los lectores a revisar las resoluciones publicadas en la página web del Diario Oficial de la Federación (DOF), así como en los listados compartidos en la página web de la UPCI, pero los casos más famosos y sonados dentro y fuera de la industria son de mercancías como la sosa cáustica, acero, entre otros[7].
Y a todo esto, hay ciertos autores, como Hugo Oliver Robles Cuevas y Nohemí Bello Gallardo[8], quienes comentan una posible doble naturaleza jurídica de las cuotas compensatorias, como no sólo un aprovechamiento per se, sino que también como una restricción y regulación no arancelaria (RRNA) indirectamente, por regular o restringir o desalentar la exportación o importación de mercancías, así como también lo considera el Servicio Nacional de Información de Comercio Exterior (SNICE), por lo que se hace énfasis en el puente semántico en lo dicho de los artículos 16 fracción V y artículo17 2do párrafo de la LCE.[9]
Por último, los economistas nunca han estado muy satisfechos con la idea de considerar el dumping como una práctica desleal, ya que puede llegar a tener una definición tanto económica, como legal, teniendo ventajas como puede ser una estrategia empresarial cabalmente legítima que ayude gradualmente al cambio de las ventajas competitivas. Y desventajas como: podrá seguir siendo un “problema” que se prolongará hasta que los países más débiles tengan fuerza suficiente para contraatacar las acciones de dumping, o al menos para encontrar los medios para protegerse.
En los últimos meses, hubo un caso muy sonado en México de empresas muy famosas extranjeras que venden ropa y demás artículos para el hogar de forma virtual, a precios accesibles y hasta más baratos que el promedio nacional. En primera instancia, pensaríamos que pagan cuotas compensatorias, pero no, pues aplican ciertos beneficios proporcionados en los TLCs como los minimis (método alternativo que permite considerar bajo ciertas condiciones la incorporación de mercancías no originarias hasta por un porcentaje mínimo en valor o en peso de las mercancías), lo que pone sobre la mesa la incógnita o duda acerca del correcto uso de las prácticas leales para la facilitación comercial alrededor del mundo, tarea principal de la OMC y la Organización Mundial de Aduanas (OMA).
Editor y revisor: Mtro. Iván Ventura González López
[1] GATT, en inglés General Agreement on Tariffs and Trade.
[2] OMC, disponible en línea: https://www.wto.org/spanish/tratop_s/adp_s/adp_info_s.htm
[3] WTO, disponible en línea: https://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/ursum_s.htm#kAgreement
[4] Antidumping duties o countervailing duties en inglés.
[5] Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), disponible en línea: https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/185573
[6] SE, disponible en línea: https://www.gob.mx/se/acciones-y-programas/industria-y-comercio-unidad-de-practicas-comerciales-internacionales-upci
[7] SE, disponible en línea: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/861180/Mercancias_sujetas_a_cuotas_compensatorias_21092023.pdf
[8] Robles Cuevas Hugo Oliver, Bello Gallardo Nohemí, La naturaleza jurídica y doctrinaria de las cuotas compensatorias, Revista de Investigación en Derecho y Ciencias Sociales, año 3, núm. 5, enero-junio 2023, pp. 199-215.
[9] SNICE, disponible en línea: https://www.snice.gob.mx/cs/avi/snice/drrnas.cuotascomp.acercade.html#:~:text=Las%20Cuotas%20Compensatorias%20son%20aquellas,la%20Ley%20de%20Comercio%20Exterior.
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